Για ένα πιο έξυπνο πρόγραμμα επισιτιστικής ασφάλειας

Οι προσεγγίσεις που βασίζονται σε στοιχεία, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που δοκιμάστηκαν στο Μεξικό και τη Βραζιλία, μπορούν να άρουν τις ελλείψεις στα προγράμματα διατροφής της Ινδίας.

Η εφαρμογή του νόμου για την εθνική επισιτιστική ασφάλεια αναμενόταν να επηρεάσει τις διατροφικές προκλήσεις. (Αρχείο)

Σε σενάριο Vijay Avinandan, Alok Mishra, Subham Awasthi

Τα ευρήματα της Εθνικής Έρευνας Οικογενειακής Υγείας (NFHS-5) ήρθαν ως έλεγχος πραγματικότητας, και ακόμη και οι ειδικοί προσπαθούν να το κατανοήσουν. Η έρευνα δείχνει ότι η επισιτιστική ασφάλεια και η διατροφή στην Ινδία έχουν επιδεινωθεί από τον τελευταίο γύρο NFHS (2015-16). Μεταξύ των 22 πολιτειών και των εδαφών της Ένωσης (UTs) για τις οποίες κυκλοφόρησαν τα δεδομένα, 18 δείχνουν είτε στασιμότητα είτε επιδείνωση των επιπέδων καθυστέρησης (ύψος για την ηλικία) σε παιδιά κάτω των πέντε ετών. Δεδομένου ότι τα δεδομένα παρουσιάζουν την εικόνα πριν από τον COVID-19, η τρέχουσα διατροφική κατάσταση θα μπορούσε να είναι πιο ανησυχητική, ειδικά για τους φτωχούς και τα περιθωριοποιημένα τμήματα. Ωστόσο, τα τελικά στοιχεία και η τάση για τη χώρα θα γίνουν γνωστά μόνο αφού καταστούν διαθέσιμα τα δεδομένα για τις υπόλοιπες πολιτείες/UT.

Αρκετές μελέτες έχουν δείξει ότι η καθυστέρηση στην παιδική ηλικία, που αντανακλά τον μακροχρόνιο χρόνιο υποσιτισμό, σχετίζεται με κακή σχολική επίδοση και μειωμένη ικανότητα απόκτησης εισοδήματος στην ενήλικη ζωή. Η διατροφή χρησιμεύει επίσης ως ένα αποτελεσματικό σημείο εισόδου για την ανθρώπινη ανάπτυξη με υψηλές οικονομικές αποδόσεις – μελέτες δείχνουν ότι για κάθε ρουπία που δαπανάται, περισσότερα από 16 θα επιστραφούν.

Σε παγκόσμιο επίπεδο, η Ινδία αντιπροσωπεύει περίπου το ένα τρίτο του συνολικού πληθυσμού των παιδιών ηλικίας κάτω των πέντε ετών με καθυστέρηση. Η χώρα, λοιπόν, έχει έναν δύσκολο δρόμο μπροστά για την επίτευξη του Στόχου Βιώσιμης Ανάπτυξης του 2030 για την παιδική καθυστέρηση.

Η εφαρμογή του νόμου για την εθνική επισιτιστική ασφάλεια αναμενόταν να επηρεάσει τις διατροφικές προκλήσεις. Ο νόμος καθιστούσε την πρόσβαση σε τρόφιμα νόμιμο δικαίωμα για ένα μεγάλο μέρος της κοινωνίας — το 75 τοις εκατό του αγροτικού πληθυσμού και το 50 τοις εκατό του αστικού πληθυσμού της χώρας. Σήμερα, η NFSA είναι ο βασικός πυλώνας που υποστηρίζει τα προγράμματα ασφάλειας τροφίμων της Ινδίας, ειδικά το Στοχευμένο Δημόσιο Σύστημα Διανομής (TPDS), το Μεσογειακό Γεύμα (MDM) και τις Ολοκληρωμένες Υπηρεσίες Ανάπτυξης Παιδιού (ICDS-Anganwadi-Συμπληρωματικό Πρόγραμμα Διατροφής). Μόνο το TPDS παρέχει επιδοτούμενα δημητριακά τρόφιμα σε περίπου 76 κατόχους καρτών σιτηρέσιο crore.
Τα εθνικά στοιχεία για την προμήθεια σιτηρών τροφίμων, τις εκχωρήσεις και τις χορηγήσεις προϋπολογισμού στο πλαίσιο της NFSA είναι συγκλονιστικά. Οι προμήθειες ρυζιού και σιταριού αυξήθηκαν κατά σχεδόν 35 τοις εκατό μεταξύ 2009-10 και 2018-19. Η ετήσια απομάκρυνση των δημητριακών τροφίμων αυξήθηκε κατά περίπου 30 τοις εκατό κατά την ίδια περίοδο. Συνολικά, η ετήσια επιδότηση καταναλωτικών τροφίμων - ή η διαφορά μεταξύ οικονομικού κόστους προμήθειας και πραγματοποίησης πωλήσεων σε κεντρικές τιμές έκδοσης - έχει σχεδόν τριπλασιαστεί, από 42.489,7 crore το 2009-10 σε 1.15.570 crore το 2020-21. Στην πραγματικότητα, τα πραγματικά στοιχεία του προϋπολογισμού θα μπορούσαν να είναι υψηλότερα λόγω των τελών που εκκρεμούν στην Food Corporation of India.

Η NFSA, ωστόσο, φαίνεται να έχει χάσει το σημάδι της στην επίτευξη διατροφικών αποτελεσμάτων για διάφορους λόγους.

Πρώτον, η διάταξη του νόμου για τη διαφοροποίηση των εμπορευμάτων που διανέμονται στο πλαίσιο του TPDS δεν έχει τηρηθεί λόγω ζητημάτων που σχετίζονται με τις προμήθειες. Το τρέχον καλάθι τροφίμων (ρύζι, σιτάρι, χονδροειδείς σπόροι) βάσει του νόμου δεν βελτιώνει ουσιαστικά τη διατροφική ποικιλομορφία των δικαιούχων. Τόσο οι κυβερνητικές όσο και ανεξάρτητες μελέτες έχουν επισημάνει ότι η ινδική διατροφή, μεταξύ των πολιτειών και των εισοδηματικών ομάδων, είναι ανισορροπημένη. Το μερίδιο θερμίδων των δημητριακών ολικής αλέσεως είναι πολύ υψηλότερο από το συνιστώμενο σημείο αναφοράς, ενώ αυτό των φρούτων, των λαχανικών και του κρέατος είναι σημαντικά χαμηλότερο. Η έλλειψη διατροφικής ποικιλομορφίας σχετίζεται με τον υποσιτισμό, τις ελλείψεις σε μικροθρεπτικά συστατικά και τις μη μεταδοτικές ασθένειες, ένα μοτίβο εμφανές στα ευρήματα του NFHS-5.

Δεύτερον, ο μηχανισμός επανεξέτασης και αξιολόγησης της NFSA συνεχίζει να είναι προσανατολισμένος στην παραγωγή. Για παράδειγμα, τα τελευταία στοιχεία για την πραγματική πρόσληψη θερμίδων που προέρχονται από την καταναλωτική δαπάνη μεταξύ των νοικοκυριών είναι διαθέσιμα μόνο για το 2011-12. Επιπλέον, οι αναφορές NFHS δεν παρέχουν αποτελέσματα αναλυόμενα κατά ιδιοκτησία της κάρτας σιτηρεσίου. Δεν αποτελεί έκπληξη το γεγονός ότι ο χώρος για αποδείξεις, τα τελευταία επτά χρόνια, είναι γεμάτος με λιγότερο αυστηρές αξιολογήσεις και δελτία τροφίμων που δεν παρέχουν καμία εικόνα για τα διατροφικά αποτελέσματα. Αυτές οι μελέτες και τα δελτία επικεντρώνονται κυρίως σε διοικητικές πτυχές όπως η κατοχή καρτών σιτηρεσίου, η προμήθεια σιτηρών τροφίμων, η ικανοποίηση του τελικού χρήστη, η κατανομή και οι αναλογίες απορρόφησης σιτηρών τροφίμων, οι οικονομικές δαπάνες κ.λπ. Ως αποτέλεσμα, βασικά ζητήματα όπως η ποικιλομορφία της διατροφής παραμελούνται με συνέπεια, γεγονός που αποδυναμώνει την ικανότητα των υπευθύνων χάραξης πολιτικής να αναλαμβάνουν διορθώσεις μαθημάτων βάσει στοιχείων.

Ο νόμος προβλέπει μεγαλύτερη εποπτεία από τα κράτη μέσω των Κρατικών Επιτροπών Τροφίμων (SFCs). Μια SFC, αποτελούμενη από σχετικούς εμπειρογνώμονες, αναμένεται να παρακολουθεί και να αξιολογεί την NFSA και να αναδεικνύει τις ειδικές προκλήσεις και τα μέτρα μετριασμού της πολιτείας. Ωστόσο, λιγότερες από τις μισές πολιτείες διαθέτουν λειτουργικούς SFC και υπάρχουν λίγες πληροφορίες για τον πραγματικό τους ρόλο. Σε μια πρόσφατη συνάντηση εθνικής αναθεώρησης, οι βασικές προκλήσεις που εκφράστηκαν από 13 SFC περιελάμβαναν, οικονομικούς περιορισμούς, προκλήσεις υποδομής, έλλειψη προσωπικού και έλλειψη αυτονομίας.

Τέλος, η διάταξη για πειραματισμό με εργαλεία όπως οι άμεσες μεταφορές παροχών (DBT) ή τα κουπόνια τροφίμων δεν έχουν εφαρμοστεί στην πράξη. Ένα βαρύ για εμπορεύματα σύστημα όπως το TPDS δεν είναι μόνο ακριβό αλλά υποφέρει και από διαρροές, εκτροπές και αναποτελεσματικότητα. Η εναλλακτική λύση, που αναγνωρίζεται στον νόμο, είναι να επιτραπεί η μεταφορά μετρητών στους τελικούς χρήστες σε δίκαιη τιμή και να τους επιτραπεί να προμηθεύονται σιτηρά τροφίμων απευθείας από την αγορά.

Η μέθοδος DBT στο πλαίσιο της NFSA έχει εφαρμοστεί μόνο σε UT του Chandigarh, Puducherry και Dadra & Nagar Haveli (τώρα Dadra και Nagar Haveli και Daman και Diu). Ακόμη και σε αυτά τα UT, μελέτες δείχνουν ότι οι τελικοί χρήστες μπορεί να μην προτιμούν τις μεταφορές μετρητών λόγω του ανεπαρκούς ποσού της επιδότησης, της χαμηλής ενημέρωσης, των εξόδων συναλλαγών και της εκτροπής της επιδότησης από τα άρρενα μέλη του νοικοκυριού.

Λοιπόν, τι μπορεί να γίνει για να βελτιωθεί το δίχτυ ασφαλείας τροφίμων;

Πρώτον, το πείραμα DBT για την NFSA απαιτεί πιο προσεκτική πιλοτική λειτουργία και επέκταση σε πρόθυμες πολιτείες. Ένα δυναμικό όριο διατροφής, παρόμοιο με το όριο της φτώχειας, μπορεί να ενισχυθεί για να λειτουργήσει ως στόχος για την επίτευξη του NFSA. Μπορούν να εισαχθούν ισχυρότεροι όροι όπως η σύνδεση της μεταφοράς μετρητών με τη φοίτηση στο σχολείο, τον εμβολιασμό κ.λπ. Επιπλέον, η επικοινωνία αλλαγής συμπεριφοράς μπορεί να εισαχθεί για να μειωθεί η πιθανή εκτροπή μετρητών από τα νοικοκυριά σε δαπάνες που δεν σχετίζονται με τρόφιμα. Η επένδυση σε υψηλής ποιότητας παρακολούθηση και αξιολόγηση (M&E) για DBT είναι απαραίτητη, καθώς τέτοια προγράμματα είναι επιρρεπή σε σφάλματα συμπερίληψης ή αποκλεισμού.

Χώρες όπως το Μεξικό και η Βραζιλία παρουσιάζουν καλά παραδείγματα επιτυχημένων προγραμμάτων μεταφοράς μετρητών υπό όρους (CCT). Το Μεξικό και η Βραζιλία υπέβαλαν τα προγράμματά τους CCT σε αξιολογήσεις επιπτώσεων για αρκετά χρόνια και εισήγαγαν διορθώσεις μαθημάτων με βάση τα ευρήματα. Αυτό οδήγησε σε σημαντική βελτίωση στην υγεία, την εκπαίδευση και τα διατροφικά αποτελέσματα. Αυτά τα επιτυχημένα μοντέλα αξίζουν σίγουρα μια πιο προσεκτική μελέτη και σύγκριση με το ινδικό DBT.

Δεύτερον, στο μεταξύ, το καλάθι τροφίμων στο πλαίσιο της NFSA πρέπει επίσης να διαφοροποιηθεί ώστε να περιλαμβάνει περισσότερες ομάδες τροφίμων. Έχουν ληφθεί ορισμένα πολλά υποσχόμενα βήματα, όπως η συμπερίληψη των οσπρίων στο πλαίσιο της NFSA κατά τη διάρκεια του lockdown της πανδημίας COVID-19 και η επέκταση του πιλοτικού προγράμματος για τη διανομή εμπλουτισμένου ρυζιού σε περιοχές που προσδοκούν. Αρκετά κράτη ανέλαβαν επίσης την πρωτοβουλία να εισαγάγουν κεχρί στο πλαίσιο του TPDS. Ωστόσο, θα απαιτηθούν περισσότερες συντονισμένες προσπάθειες και επενδύσεις για να μετριαστεί η τρέχουσα ανισορροπία στις διατροφικές συνήθειες και τα συνακόλουθα διατροφικά αποτελέσματα. Η διαφοροποίηση των ομάδων τροφίμων είναι βέβαιο ότι θα αυξήσει τις ήδη σημαντικές δημόσιες δαπάνες. Ως εκ τούτου, το τρέχον σύστημα στόχευσης δικαιούχων θα απαιτηθεί για την εκτόξευση μη επιλέξιμων δικαιούχων — εκτιμάται ότι θα είναι περίπου το 25 τοις εκατό έως το 37 τοις εκατό του συνόλου των δικαιούχων TPDS έως το 2011-12.

Το 2017, το NITI Aayog, μέσω της Εθνικής Διατροφικής Στρατηγικής, είχε προτείνει διάφορα μέτρα όπως, μεγαλύτερη σύγκλιση μεταξύ των υφιστάμενων προγραμμάτων που εστιάζουν στη διατροφή, διαφοροποίηση της διατροφής ώστε να συμπεριληφθούν ομάδες τροφίμων πλούσιες σε βιταμίνη Α, C και σίδηρος, ενίσχυση της υπάρχουσας παρακολούθησης και συστήματα έγκαιρης προειδοποίησης και μεγαλύτερη ιδιοκτησία και παρακολούθηση από την τοπική κοινότητα. Ορισμένα κράτη έχουν αναλάβει καινοτόμα μέτρα ως προς αυτό, όπως το MAMTA, ένα πρόγραμμα υπό όρους μεταφοράς μετρητών από την Odisha, στο οποίο οι έγκυες γυναίκες και οι θηλάζουσες μητέρες λαμβάνουν χρηματική υποστήριξη υπό προϋποθέσεις όπως η εγγραφή της εγκυμοσύνης, οι προγεννητικές εξετάσεις, οι εμβολιασμοί. κ.λπ. Οι Chhattisgarh και Jharkhand, μεταξύ άλλων, έχουν εφαρμόσει στρατηγικές για την παρακολούθηση και την παροχή συμβουλών σε εγκύους και θηλάζουσες μητέρες μέσω μοντέλων που ηγούνται από την κοινότητα, όπως η στρατηγική Nava Jatan και Dular. Μια αξιολόγηση του Dular το 2007 σημείωσε ότι το πρόγραμμα είχε ως αποτέλεσμα αυξημένες γνώσεις σχετικά με τη διατροφή, τη διατροφή και τη φροντίδα των παιδιών και άλλα βελτιωμένα αποτελέσματα για την υγεία και τη διατροφή. Με βάση τα ευρήματα, η κυβέρνηση του Jharkhand επέκτεινε αυτή τη στρατηγική για να καλύψει όλα τα κέντρα του Anganwadi.

Τελευταίο αλλά όχι λιγότερο σημαντικό, το NFHS-5 βοήθησε να καλυφθεί κάποιο κενό αποδεικτικών στοιχείων απουσία της Έρευνας Καταναλωτικών Δαπανών Οικογενειών της NSS για το 2017-18 (PIB, 2019). Στο μέλλον, το πιο άμεσο βήμα θα πρέπει να είναι η μετατροπή από την παραγωγή σε μια εστιασμένη στο αποτέλεσμα διαχείριση απόδοσης της NFSA, συλλέγοντας περισσότερες πληροφορίες σχετικά με την ευημερία του τελικού χρήστη. Επί του παρόντος, ο μηχανισμός αξιολόγησης για την NFSA καλύπτει 27 πολιτείες και UT στην Ινδία, οι οποίες αναφέρονται ανά τρίμηνο και αναλαμβάνονται από ερευνητικά ιδρύματα και τρίτους αξιολογητές. Το τελευταίο τρίμηνο της αξιολόγησης για κάθε πολιτεία μπορεί να περιλαμβάνει ερωτήσεις σχετικά με τη διατροφική ποικιλομορφία και την πρόσληψη θερμίδων για τα νοικοκυριά. Επίσης, η ποιότητα της έρευνας μπορεί να ενισχυθεί με τη συμπερίληψη νέων και ισχυρών δεικτών — αυτοί θα μπορούσαν να περιλαμβάνουν τη διατροφική ποικιλομορφία, τη συνολική επισιτιστική ασφάλεια των νοικοκυριών, την αύξηση του μεγέθους του δείγματος των ερωτηθέντων, την ισχυρότερη επίβλεψη. Έχουν ήδη γίνει ορισμένες προσπάθειες ως προς αυτό, όπως δείκτες στον πίνακα εργαλείων SDG India. Αλλά υπάρχει ανάγκη να υιοθετηθούν λογικά τέτοιοι δείκτες και έρευνες στο πλαίσιο της NFSA. Οι έμπειροι οργανισμοί, όπως το Γραφείο Παρακολούθησης και Αξιολόγησης Ανάπτυξης NITI Aayog, και οι εταίροι του, μπορούν να δεσμευτούν για την παροχή τεχνικής βοήθειας και επίβλεψης σε όλη τη διαδικασία. Η επένδυση σε Μ&Ε, που κοστίζει μόνο ένα κλάσμα του συνολικού προϋπολογισμού της NFSA, μπορεί να παρέχει πιο συχνά τις απαραίτητες πληροφορίες για τα αποτελέσματα, σε σύγκριση με μεγαλύτερες έρευνες σε εθνικό επίπεδο.

Η καθετοποιημένη προσέγγιση της παροχής προγραμμάτων για τη βελτίωση των διατροφικών αποτελεσμάτων φαίνεται να έχει κάνει τον δρόμο της. Δεδομένων των διαφορετικών τοπικών διατροφικών συνηθειών, οι οποίες συχνά έχουν παραμορφωθεί από την υπερπροσφορά φθηνών σιτηρών τροφίμων, η λύση στο διατροφικό πρόβλημα της Ινδίας απαιτεί μια προσέγγιση βασισμένη στο σύστημα που βασίζεται σε μεγαλύτερη σύγκλιση μεταξύ των ενδιαφερομένων, αποκέντρωση στο πραγματικό της πνεύμα και καλύτερα συστήματα δεδομένων για ταχύτερη μάθηση και διορθώσεις μαθημάτων.

(Ο Avinandan είναι Υπεύθυνος Παρακολούθησης & Αξιολόγησης του Παγκόσμιου Επισιτιστικού Προγράμματος των Ηνωμένων Εθνών, ο Mishra είναι Αναπληρωτής Γενικός Διευθυντής του Γραφείου Παρακολούθησης και Αξιολόγησης Ανάπτυξης (DMEO), ο NITI Aayog και ο Awasthi είναι επικεφαλής παρακολούθησης και αξιολόγησης, DMEO, NITI Aayog)